一、环境巨灾风险严重威胁社会安全与稳定

（一）环境巨灾风险的特征

环境巨灾风险通常是指由于突发的、无法预料的、无法避免的、而且可能给人类社会造成巨大经济损失和严重人员伤亡的环境污染风险。与其他的巨灾风险相比，环境巨灾风险除了具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的共同特点外，还有如下特征：一般巨灾造成的损失可能只是一个点，环境巨灾事故发生时是一个点，但大多将漫延成面。如2005年吉林石化公司双苯厂爆炸，沿松花江水域污染,流入俄罗斯引起重大跨国水污染纠纷；环境巨灾不仅会给生态环境带来重大灾难，而且污染的责任通常要延续很久，例如，土地、水资源被污染物侵蚀后，往往很长时间都难以恢复，并且治理的成本非常高；环境污染巨灾不仅给自然生态造成严重破坏，也会对事发地居民的身体健康带来巨大的危害和威胁。国际上对巨灾风险没有统一的定义，一般是本国根据实际情况，对其进行定义和划分。如美国保险服务局，以1998 年的物价水平为依据, 将巨灾风险定义为：引起至少2500万美元被保险财产损失，并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。目前环境巨灾风险已是一个世界性的问题，2010年4月，美国墨西哥湾发生的原油泄漏事件，肇事者英国石油公司不仅要承担372亿美元的损失赔偿费用，还面临176亿美元罚款。近年来，发生的松花江苯污染案、紫金污染案和日本大地震造成的福岛核污染案等等，这些环境污染事故造成的环境和经济损失都是非常巨大的。

环境巨灾虽然发生的频率很低，可一旦发生，影响的地域范围常常非常广，甚至有可能会跨越国界，涉及人员众多，造成的经济损失少则数以亿计，多则成百上千亿，并且持续时间久远，潜在的风险巨大。

（二）我国已进入环境巨灾的高发期 

近年来，我国突发环境事件总体呈上升趋势，并且事故发生的规模、损害后果、污染类型等都日趋扩大，发生的频率也在增加。2005年吉石化双苯厂着火爆炸，造成松花江流域重大水污染，据估计，仅哈尔滨的直接损失就在15亿元左右。2010年，福建紫金矿业的重大水污染事故，虽然法院判决其承担直接经济损失3187.71万元的民事赔偿责任，但对污染所造成的间接经济损失并未确认，也没有纳入赔偿方案。汀江水域已经严重污染，养殖户必须对受污染的水体进行修复后，才能继续生产，而修复所需资金肯定将远高于直接经济损失所认定的金额。2014年1月12日，中国石化就青岛油管爆炸事故发布公告，声称将对事故造成的直接经济损失7.5亿元承担相应赔偿责任，场地清理费用等间接损失谁来买单呢？2005-2012年间，还先后发生了大连海岸油污染事故、松花江化学原料泄漏、广西龙江镉污染等一系列重大环境污染事故，不仅造成了巨大的经济损失，还严重破坏了生态环境，而为此修复费用的间接损失甚至更高。据2007年，世界银行发布《中国环境污染损失》报告：中国每年因污染导致的经济损失达1000亿美元，占GDP的5.8% ^，但实际的赔偿数额却极为有限。

环境损害赔偿与赔偿不能实现之间形成的尖锐矛盾，伴随而来的则是频发的群体性事件，并成为危及社会稳定的严重隐患。有统计显示,近年来,因环境维权引发的群体性事件,正以年均29%的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。

二、现有环境巨灾损失救济机制的缺陷

（一）单一财政投入的事后救助机制难以应对巨灾风险

我国目前仍没有应对环境巨灾风险的基本制度安排，一旦重大环境灾难发生，企业的赔偿远不足以弥补事故造成的直接经济损失，更不用说场地清理费用等间接损失了，其结果便只能由政府和社会承受。虽然，现在各级政府都建立了突发事件赔偿救助体系，它在损失补偿、生态恢复、稳定社会等方面起到了一定作用。但这个体系主要是单一的财政投入，所用的是全民税收，实际上成为了全民共担污染责任，显然违反了污染者负责的基本原则。此外，这种行政救灾机制，忽略了市场资源配置的功能，缺乏效率，给政府财政带来很大压力。这个机制主要是以财政转移支付的事后救济方式来运作，由于对环境巨灾损失缺乏事先融资和资金的积累，因此应对这些非预期的巨额支出，往往会形成巨大的财政压力。如松花江流域重大水污染事故发生后，5年各级政府财政的累计投入治污资金高达78.4亿元。

随着我国经济社会发展水平不断提高，传统的社会管理模式已无法应对社会管理领域中层出不穷的新问题，只靠政府“单打独斗”很难有效全面地管理好社会。

（二）环境污染责任保险严格限制了巨灾风险的承担

随着市场经济和法律环境的健全,环境污染的责任风险越来越大，不论是潜在侵权人还是受害人，都希望有一个合理的制度性安排，当污染事故发生后，能够保障他们的生活和生产能迅速恢复到正常的水平，环境责任保险被证明是一个行之有效的环境风险管理的市场机制。环境责任保险制度是指被保险人因从事保险合同约定的业务活动，导致环境污染应当承担的赔偿或治理责任为标的的责任保险。投保人以交纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染事件风险转嫁给保险公司。一旦事故发生，由保险公司给被害者及时提供赔偿，使得企业避免因污染事故的赔偿而破产，保险公司通过对企业的安全生产进行市场化的监督管理，将事故发生的概率降到最低限度。同时，这个制度还减轻了政府的环境管理压力和财政负担，符合第三方受害者、侵权人和政府三方的共同利益。目前，我国的环境污染责任保险还处于试点阶段，各家保险公司承保的主要是突发事件导致的直接经济损失，基本上对场地污染的清理费用的间接损失和渐进性的损失都排除在了责任范围之外。

环境巨灾风险由于突发事故的破坏性，造成损失过大，并且不完全具备风险大量和风险同质，缺乏牢固的大数法则基础，难以满足理想的承保条件。加上缺乏相应的政策支持，商业保险公司对环境巨灾风险都做了严格限制，以规避经营风险，维持自身财务的稳定。

三、多元化的分级、分担环境巨灾风险分散机制的建立